Руководство + По Статистике Государственных Финансов

По внебюджетным единицам центрального правительства. Руководство по статистике государственных финансов 2001 года (СГФ 2001) · Контактная.

Руководство по статистике государставенных финансов 2001 года/ Пересмотренное издание « Руководства по статистике государственных.

РУКОВОДСТВО ПО СТАТИСТИКЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ 2001 ГОДА МЕЖДУНАРОДНЫЙ ВАЛЮТНЫЙ ФОНД Издание на русском языке подготовлено Службой переводов МВФ Международный Валютный Фонд, ©2001 год Library of Congress Cataloging-in-Publication Data Руководство по статистике государставенных финансов 2001 года/Статистическое управление.-- [2-е изд.]. ix, 230 стр. Пересмотренное издание «Руководства по статистике государственных финансов». 1-е изд., 1986. Включает предметный указатель. ISBN 1-58906-134-9 1. Finance, Public--Statistics--Handbooks, manuals, etc. I. International Monetary Fund. Statistics Dept. II. Manual on government finance statistics. HJ131 .M36 2001 336'.007'2--dc21 2001039660 Цена 50 долларов США Издания можно заказать по адресу: International Monetary Fund, Publication Services 700 19th Street, NW, Washington, DC 20431, U.S.A. Телефон: (202) 623-7430 Факс: (202) 623-7201 Электронная почта: publications@imf.org Интернет: http://www.imf.org Содержание Вступление . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii Предисловие . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . viii 1. Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 A. B. C. D. Цель Руководства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Направления использования системы СГФ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Структура и характеристики системы СГФ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Методологические изменения по сравнению с системой статистики государственных финансов 1986 года . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 E. Внедрение переработанной системы СГФ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 F. Структура Руководства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 2. Охват системы СГФ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Секторы и институциональные единицы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Сектор государственного управления и его подсекторы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Государственный сектор . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Секторы, не относящиеся к сектору государственного управления и государственному сектору . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 F. Резидентная принадлежность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Рисунок 2.1. Сектор государственного управления и его подсекторы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Рисунок 2.2. Государственный сектор . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 A. B. C. D. E. Дополнение к главе 2. Социальная защита . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 A. B. C. D. Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Характер социальных пособий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Классификация программ социальной защиты . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Институциональные единицы, участвующие в программах социальной защиты . . . . . . . . . . . . 24 3. Потоки, запасы и правила учета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 A. Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 B. Виды потоков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 C. Правила учета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 4. Аналитическая основа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Аналитические цели . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Построение основы: соотношение с предшествующей системой СГФ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Компоненты и концепции аналитической основы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Отчет об операциях органов государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Операции с денежными средствами, осуществляемые органами государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 G. Отчет о других экономических потоках . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 H. Баланс активов и пассивов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 I. Дополнительные сводные показатели для налогово-бюджетной политики . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 iii A. B. C. D. E. F. Рисунок 4.1. Структура аналитической основы СГФ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Таблица 4.1. Отчет об операциях органов государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Таблица 4.2. Отчет об источниках и использовании денежных средств . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Таблица 4.3. Отчет о других экономических потоках . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Таблица 4.4. Баланс активов и пассивов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Вставка 4.1. Аналитические показатели для налогово-бюджетной политики . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 5. Доходы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 A. Доходы и их компоненты . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 B. Классификация и отражение в учете доходов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 Таблица 5.1. Классификация доходов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 6. Расходы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 A. B. C. D. Классификации расходов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 Экономическая классификация расходов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Функциональная классификация расходов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 Перекрестная классификация расходов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 Таблица 6.1. Экономическая классификация расходов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Таблица 6.2. Классификация расходов по функциям органов государственного управления . . . . . 92 Таблица 6.3. Перекрестная классификация функциональной и экономической классификаций расходов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 Дополнение к главе 6. Классификация функций органов государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 7. Баланс активов и пассивов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 A. B. C. D. E. F. G. Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 Определения активов и обязательств . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 Стоимостная оценка активов и обязательств . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 Классификация активов и обязательств . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 Чистая стоимость активов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 Справочные статьи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 Дополнительная перекрестная классификация финансовых требований по секторам контрагентов по инструментам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 Баланс активов и пассивов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Классификация нефинансовых активов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 Классификация финансовых активов и обязательств . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Перекрестная классификация финансовых требований и секторов . . . . . . . . . . . . . . 154 Таблица 7.1. Таблица 7.2. Таблица 7.3. Таблица 7.4. 8. Операции с нефинансовыми активами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 A. B. C. D. E. F. Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Стоимостная оценка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Время отражения в учете . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Потребление основного капитала . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 Сальдирование потоков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 Классификация операций с нефинансовыми активами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 Таблица 8.1. Классификация операций с нефинансовыми активами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 9. Операции с финансовыми активами и обязательствами . . . . . . . . . . . . 164 A. Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 B. Стоимостная оценка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 C. Время отражения в учете . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 iv D. Сальдирование и консолидация потоков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 E. Просроченная задолженность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 F. Классификация операций с финансовыми активами и обязательствами по видам финансовых инструментов и по резидентной принадлежности . . . . . . . . . . . . . . . . 167 G. Классификация операций с финансовыми активами и обязательствами по секторам и по резидентной принадлежности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 Таблица 9.1. Чистое приобретение финансовых активов и чистое принятие обязательств, классифицированные по финансовым инструментам и по резидентной принадлежности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 Таблица 9.2. Чистое приобретение финансовых активов и чистое принятие обязательств, классифицированные по секторам контрагентов по финансовым инструментам и по резидентной принадлежности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 10. Другие экономические потоки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 A. Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 B. Холдинговая прибыль . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 C. Другие изменения в объеме активов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 Таблица 10.1. Классификация других экономических потоков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 Приложение 1. Изменения по сравнению с «Руководством по статистике государственных финансов» 1986 года . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 A. B. C. D. E. F. G. H. I. J. Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 Охват институциональных единиц . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 Время отражения в учете экономических событий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 Охват экономических событий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 Стоимостная оценка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 Учет потоков на валовой и чистой основе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 Интеграция потоков и запасов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 Определения и классификации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 Балансирующие статьи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 Гармонизация с другими статистическими системами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 Приложение 2. Долговые операции органов государственного управления . . .188 A. B. C. D. E. F. G. H. I. J. Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 Проценты, основной долг и просроченная задолженность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 Принятие долга . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 Платежи по долгу, производимые от имени других институциональных единиц . . . . . . . . . . . 189 Прощение долга . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 Реструктуризация и переоформление долга . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 Списания и частичные списания долга . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 Обмен долга на акции и другие формы участия в капитале . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 Финансовый и операционный лизинг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 Балансовое аннулирование . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 Приложение 3. Статистика государственных финансов и система национальных счетов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 A. B. C. D. Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 Охват и правила учета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 Сравнение структур систем СГФ И СНС . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 Использование данных СГФ для составления СНС . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 Таблица A3.1. Последовательность счетов операций СНС . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 Таблица A3.2. Соответствие категорий операций СГФ и СНС . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 v Приложение 4. Классификации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 Рисунок A4.1. Система классификационных кодов СГФ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 A. Классификация доходов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 B. Экономическая классификация расходов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 C. Классификация потоков и запасов активов и обязательств . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 D. Классификация расходов по функциям органов государственного управления . . . . . . . . . . . . 212 E. Классификация операций с финансовыми активами и обязательствами по секторам . . . . . . . 214 Предметный указатель . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 vi Вступление Опыт, приобретенный за последнее время, особенно в период финансовых кризисов, свидетельствует о важности выявления источников уязвимости на раннем этапе и своевременного принятия коррективных мер. Одним из основных направлений работы МВФ в этой области является повышение доступности ключевых статистических данных. Для достижения этой цели МВФ осуществляет целый ряд различных видов деятельности, включая работу Статистического департамента МВФ по подготовке руководств, содержащих описание методологий, которые следует использовать для составления экономической и финансовой статистики. В этой связи я рад представить второе издание «Руководства по статистике государственных финансов». Это Руководство занимает свое место в ряду других руководств, подготовленных Статистическим департаментом, включая «Руководство по платежному балансу», «Руководство по денежно-кредитной и финансовой статистике» и «Руководство по квартальным национальным счетам». Настоящее Руководство, как и все другие, согласовано с «Системой национальных счетов 1993 года». Настоящее Руководство представляет собой крупный шаг вперед в разработке стандартов для составления и представления налогово-бюджетной статистики и тем самым составляет часть общемировых усилий по повышению качества учета органов государственного управления и прозрачности их операций. Статистика государственных финансов имеет ключевое значение для налогово-бюджетного анализа и играет жизненно важную роль как в разработке и мониторинге обоснованных финансовых программ, так и в осуществлении надзора за мерами экономической политики. Особо следует отметить, что в настоящем Руководстве вводится учет по методу начисления, разрабатываются балансы активов и пассивов и предусматривается полный охват государственной экономической и финансовой деятельности. Хотя в настоящее время лишь несколько стран в состоянии обеспечить соответствие стандартам, предусмотренным в Руководстве, число таких стран постоянно растет, и я надеюсь на продолжение этой тенденции. Я рекомендую настоящее Руководство составителям и пользователям как важный инструмент в их работе и призываю государства-члены принять руководящие принципы Руководства за основу составления статистики государственных финансов и представления этой информации МВФ. Настоящее Руководство было подготовлено Статистическим департаментом в тесном сотрудничестве с экспертами по статистике государственных финансов из государств-членов и международных организаций. Я хочу поблагодарить всех экспертов, принявших участие в этой работе, за их бесценную помощь и господствовавший в их работе дух взаимопомощи и сотрудничества. Хорст Келер, Директор-распорядитель Международного Валютного Фонда vii Предисловие «Руководство по статистике государственных финансов» является последним в серии изданных Международным Валютным Фондом международных руководств по методологии статистики. Настоящее Руководство, представляющее собой новую редакцию опубликованного в 1986 году первого издания, является крупным достижением в разработке стандартов для составления и представления налогово-бюджетной статистики, а также составляет часть общемировой тенденции к повышению подотчетности и прозрачности в сфере государственных финансов, операций и надзора. Настоящее Руководство было разработано Статистическим департаментом МВФ в рамках поставленной им задачи обеспечения эффективного руководства в разработке и внедрении надежных норм статистической практики. Настоящее Руководство предназначено для составителей статистики государственных финансов, специалистов по налогово-бюджетному анализу и других пользователей налогово-бюджетных данных. Оно также может помочь составителям и пользователям другой макроэкономической статистики понять взаимосвязи между различными наборами статистических данных, в частности, составителям национальных счетов, которые могут использовать статистику государственных финансов в качестве исходных данных в своей работе. Вместе с тем основное внимание в Руководстве уделено определениям, классификациям и принципам представления статистики государственных финансов. При такой направленности в нем не излагаются методы, которые надлежит использовать при составлении статистики. Практические указания, основанные на настоящем Руководстве, будут приведены в пособии по составлению статистики, а также будут предоставляться в процессе оказания технической помощи и обучения специалистов в государствах-членах МВФ. Помимо настоящего издания на русском языке, Руководство будет опубликовано на арабском, испанском, китайском и французском языках. Возрастающая сложность разработки и оценки государственной налогово-бюджетной политики обусловливает динамичное развитие налогово-бюджетного анализа. Для того чтобы удовлетворить эти новые потребности, в Руководстве вводится учет экономических событий по методу начисления в целях отражения всех потоков ресурсов, балансы активов и пассивов интегрируются с операциями и другими потоками, и определяется большое число балансирующих статей, с тем чтобы можно было выбрать балансирующую статью, соответствующую конкретной аналитической задаче. Кроме того, концепции и принципы, изложенные в Руководстве, согласованы с концепциями и принципами «Системы национальных счетов 1993 года» (СНС 1993 года), для того чтобы статистику государственных финансов можно было использовать совместно с другой макроэкономической статистикой. Настоящее Руководство представляет собой решительный шаг вперед в развитии статистической методологии. Признано, что внедрение полностью интегрированной системы, представленной в данном руководстве, займет определенное время, и темпы этой работы будут определяться различными потребностями и обстоятельствами конкретных стран. В частности, для введения учета по методу начисления и новых классификаций многим странам необходимо будет внести изменения в свои базовые системы учета. Подготовка Руководства была длительным и сложным процессом, в котором участвовал целый ряд специалистов в различных областях. В течение продолжительного периода времени эти специалисты дополняли работу друг друга. Основным автором Руководства был господин Джон Питцер, консультант. Данный проект был начат под руководством начальника Отдела статистики государственных финансов Статистического департамента МВФ господина Томаса Маклоклина и завершен под руководством сменившего его на этом посту господина Пола Коттерелла. Подготовка проекта осуществлялась в тесном сотрудничестве с экспертами в МВФ, государствах-членах МВФ и международных организациях. Господин Шон Калхэйн из Департамента внешних связей МВФ руководил процессом подготовки публикации к печати. Опубликование СНС 1993 года и растущее признание недостатков методологии Руководства 1986 года дали импульс к его переработке. В марте 1995 года составителям статистики в государствах-членах МВФ были разосланы тематическая записка и вопросник, с тем чтобы собрать мнения по ряду методологических вопросов и установить наличие исходных данных. В октябре 1995 года господин Маклоклин подготовил внутренний документ, в котором была очерчена новая система. В июле 1996 года был распространен рабочий документ МВФ The Case for Accrual Recording in the IMF’s Government Finance Statistics System («Обоснование исполь- viii зования учета по методу начисления в системе статистики государственных финансов МВФ»), подготовленный консультантом господином Доном Эффордом. Это был основной документ в дискуссии по вопросу о переходе от учета по кассовому методу к учету по методу начисления. В августе 1996 года для сбора замечаний и предложений был распространен документ «Статистика государственных финансов: аннотированный план-проспект», и в течение 1996–1997 годов господином Эффордом был подготовлен первый проект Руководства. Господин Питцер руководил подготовкой окончательного варианта Руководства. Эта подготовка осуществлялась в рамках последовательных циклов анализа и редактирования, с тем чтобы учесть замечания и предложения, поступившие от специалистов из государств-членов и от сотрудников МВФ. В феврале 2001 года было созвано совещание экспертов по статистике государственных финансов для обсуждения Руководства и был проведен заключительный цикл внесения изменений с учетом заключений, вынесенных на этом совещании. Особо следует отметить сотрудничество между Статистическим департаментом и Департаментом по бюджетным вопросам МВФ. Госпожа Эдриен Чисти руководила подготовкой главы 4 «Аналитическая основа». Кроме того, госпожа Чисти и ее коллеги давали ценные консультации и рекомендации по Руководству в целом. Сотрудники МВФ с благодарностью признают вклад перечисленных ниже экспертов, которые приняли участие в совещании в феврале 2001 года: Австралия Австралия Австралия Венгрия Индия Канада Португалия Россия США Таиланд Уругвай ЮАР Всемирный банк Евростат ЕЦБ ЕЦБ ООН ОЭСР ОЭСР СНГ ЦБГЗА г-жа Бетти Грубер г-н Дон Эффорд г-н Бретт Кауфман г-жа Гизелла Чонка г-н Тарун Дас г-н Терри Мур г-жа Маргарида Салвакан Кларо г-жа Ирина Дубинина г-н Тимоти Доббс г-жа Чалалаи Дживасукапимат г-жа Исабель Риал г-н Льюис Вентер г-жа Барбро Хексеберг г-н Дэнис Беснард г-н Вернер Бир г-н Мануэль Кутиньо Перейра г-н Вьет Ву г-н Кристофер Хеди г-н Пол МакКарти г-н Юрий Иванов г-н Бернард Конан Кэрол С. Карсон, директор Статистического департамента Международного Валютного Фонда ix 1. Введение В настоящей главе излагается цель данного Руководства, а также направления использования статистики государственных финансов, структура системы статистики государственных финансов, основные методологические изменения по сравнению с предыдущим изданием данного Руководства и методы применения переработанной системы. A. Цель Руководства 1.1. В настоящем втором издании «Руководства по статистике государственных финансов» (Руководство по СГФ или переработанное Руководство по СГФ)1 приводится описание специализированной системы макроэкономической статистики (системы СГФ), разработанной для содействия проведению налогово-бюджетного анализа. В Руководстве излагаются экономические и учетные принципы, используемые при составлении статистики, а также методические рекомендации по представлению налогово-бюджетной статистики в рамках аналитической основы, включающей соответствующие балансирующие статьи2. Данное Руководство не содержит систематического изложения практических аспектов составления статистики. Эти аспекты системы СГФ будут рассмотрены в отдельном пособии по составлению статистики. 1.2. Главная цель Руководства по СГФ заключается в том, чтобы обеспечить комплексную концептуальную и учетную основу, пригодную для анализа и оценки налогово-бюджетной политики, в особенности результатов деятельности сектора государственного управления и более широкого государст1Первое венного сектора любой страны. Понятие сектора рассматривается в главе 2. Сектор государственного управления можно кратко охарактеризовать как совокупность единиц, которые проводят государственную политику путем предоставления услуг преимущественно нерыночного характера и перераспределения доходов и имущества, причем оба указанных вида деятельности в основном опираются на обязательные сборы с других секторов. Государственный сектор включает сектор государственного управления и контролируемые органами государственного управления единицы, называемые государственными корпорациями (организациями), основная деятельность которых заключается в проведении коммерческих операций. 1.3. Специалисты по анализу государственных финансов традиционно используют налоговобюджетную статистику для анализа масштабов государственного сектора; его вклада в совокупный спрос, инвестиции и сбережения; влияния налоговобюджетной политики на экономику, включая использование ресурсов, ситуацию в денежнокредитной сфере и национальную задолженность; налогового бремени; тарифного протекционизма; а также системы социальной защиты (см. вставку 1 в главе 4). Кроме того, экспертов все больше интересует оценка эффективности государственных расходов на сокращение бедности, устойчивости налогово-бюджетной политики, чистого долга, чистой стоимости имущества и условных требований к органам государственного управления, включая обязательства по выплате пенсий в рамках системы социального обеспечения. 1.4. Для решения этих аналитических задач часто бывает необходимо использовать статистику по государственному сектору, а не по сектору государственного управления. Государственные корпорации (организации) — как финансовые, так и нефинансовые — могут проводить государственную налоговобюджетную политику самыми разными способами, 1 издание было опубликовано в 1986 году под названием «Руководство по статистике государственных финансов». Во всех ссылках далее оно будет называться Руководством по СГФ 1986 года. 2 Балансирующие статьи представляют собой итоговые чистые стоимостные показатели по тем видам деятельности, которые охватываются определенным набором учетных записей, например, чистая стоимость совокупных доходов за вычетом совокупных расходов. Аналитическая основа и ее балансирующие статьи подробно рассматриваются в главе 4. Руководство по статистике государственных финансов 2001 года и анализ их фискальной деятельности часто требует статистики по всем осуществляемым ими видам деятельности, а не отдельно взятых статистических данных по конкретным операциям. Даже в тех случаях, когда статистика составляется только по сектору государственного управления, требуется определенная информация по государственным корпорациям (организациям), отражающая уровень участия единиц сектора государственного управления в капитале государственных корпораций (организаций) и изменение этого уровня. 1.5. Основные концепции, классификации и определения, используемые в настоящем Руководстве, исходят из экономического обоснования и принципов, которые должны сохранять свою силу во всех случаях, независимо от условий их применения. Поэтому система СГФ применима к экономике любого типа, вне зависимости от институциональной или правовой структуры органов государственного управления страны, уровня развития ее статистики, системы государственного финансового учета и отчетности или масштаба государственного участия в капитале коммерческих предприятий. Тем не менее, наличие существенных различий в структурах органов государственного управления и экономики разных стран означает, что отдельные части настоящего Руководства не будут относиться в равной мере ко всем странам. 1.6. В настоящем издании Руководства по СГФ представлен обновленный вариант признанных на международном уровне стандартов составления статистики, необходимой для налогово-бюджетного анализа, которые были установлены в Руководстве по СГФ 1986 года. Пересмотренные стандарты гармонизированы с соответствующими стандартами других признанных на международном уровне систем макроэкономической статистики в той мере, в которой такая гармонизация не противоречит их цели, заключающейся в содействии проведению налогово-бюджетного анализа. Эти другие системы статистики включают всеобъемлющую Систему национальных счетов (в дальнейшем называемую СНС 1993 года) и две специализированные системы, в центре внимания которых находятся платежный баланс и денежно-кредитная и финансовая статистика3. Настоящее Руководство во многом 3 Комиссия Европейских Сообществ, Международный Валютный Фонд, Организация экономического сотрудничества и развития, Организация Объединенных Наций, Всемирный банк, «Система национальных счетов 1993 года» (Брюссель/Люксембург, НьюЙорк, Париж, Вашингтон, 1993 год). Международный Валютный Фонд, «Руководство по платежному балансу», 5-е изд. (Вашингтон, 1993 год). Международный Валютный Фонд, «Руководство по денежно-кредитной и финансовой статистике» (Вашингтон, 2000 год). опирается на текст СНС 1993 года, с тем чтобы исключить вероятность смысловых разночтений4. B. Направления использования системы СГФ 1.7. Назначение системы СГФ — обеспечивать статистические данные, которые позволяют директивным органам и аналитикам последовательно и систематически изучать динамику финансовых операций, финансовой позиции и состояния ликвидности сектора государственного управления или государственного сектора. Аналитическая основа СГФ может быть использована для анализа операций органов государственного управления конкретного уровня и операций между различными уровнями государственного управления, а также сектора государственного управления или государственного сектора в целом. 1.8. Один из методов, применяемых в системе СГФ для подготовки сводных данных об общих результатах деятельности и финансовой позиции сектора государственного управления или государственного сектора, основан на использовании набора балансирующих статей, таких как чистое операционное сальдо, чистое кредитование/заимствование и изменение чистой стоимости активов. Наиболее эффективное определение и количественное измерение таких балансирующих статей достигается в рамках интегрированной и комплексной системы учета, такой как система СГФ. 1.9. В отличие от сводных показателей детализированные данные системы СГФ могут использоваться для изучения конкретных областей деятельности органов государственного управления. Например, могут потребоваться данные о конкретных формах налогообложения, уровне расходов, понесенных в связи с предоставлением определенного вида социальных услуг, или объеме заимствования в банковской системе, осуществляемого органами государственного управления. 1.10. Гармонизация системы СГФ с другими системами макроэкономической статистики означает, что данные системы СГФ могут использоваться в сочетании с данными других систем для того, чтобы оценивать динамику показателей сектора госу4 Кроме того, настоящее Руководство во многом опирается на издание Организации Объединенных Наций «Классификации расходов по целям» (Нью-Йорк, 2000 год) в случае Классификации функций органов государственного управления, представленной в главе 6, и на ежегодное издание Организации экономического сотрудничества и развития «Revenue Statistics» («Статистика доходов») (Париж) в случае описания категорий налогов в главе 5. 2 Введение дарственного управления или государственного сектора относительно остальной экономики. Аналогичным образом, введение признанных на международном уровне стандартов позволяет использовать статистику государственных финансов для сравнительного анализа государственных операций в различных странах, например, для сопоставления уровней налогов или расходов по отношению к валовому внутреннему продукту. тивов и обязательств, например списания долга и потери в результате катастроф. Сводные данные о таких изменениях активов, обязательств и чистой стоимости активов приводятся в отчете о других экономических потоках (см. главу 4). 1.14. Баланс активов и пассивов (см. главу 4) сектора государственного управления или государственного сектора представляет собой отчет о принадлежащих этому сектору запасах финансовых и нефинансовых активов, объеме требований других единиц к владельцам таких активов в форме обязательств, а также чистой стоимости активов этого сектора, которая равна общей стоимости всех активов за вычетом общей стоимости всех обязательств. 1.15. Комплексный подход к учету операций и других экономических потоков в системе СГФ дает возможность полного согласования начального и заключительного балансов активов и пассивов. Это означает, что запас актива или пассива определенного вида на начало отчетного периода плюс изменения этого запаса в связи с операциями и другими экономическими потоками равен запасу на конец периода. Подобная интегрированная статистическая система позволяет полностью описывать и анализировать последствия мер политики и конкретных экономических событий. 1.16. Для потоков и запасов, которые отражаются в системе СГФ, используются различные виды классификаций. Например, каждая доходная операция классифицируется в зависимости от того, относится ли она к налогам или другим видам доходов; расходные операции классифицируются по целям и экономическим видам; активы классифицируются в соответствии с тем, являются ли они финансовыми или нефинансовыми; а финансовые активы и обязательства классифицируются как по виду инструмента, так и по сектору единицы, выпустившей актив, держателем которого являются органы государственного управления, или являющейся держателем обязательства, выпущенного органами государственного управления. 1.17. Несмотря на гармонизацию системы СГФ и СНС 1993 года, между этими двумя статистическими системами имеются определенные различия. Наиболее важное различие заключается в том, что в системе СГФ основное внимание уделяется финансовым операциям — налогообложению, расходам, заимствованию и кредитованию, — тогда как в СНС 1993 года большое внимание уделяется также производству и потреблению товаров и услуг. В результате порядок учета производственной деятельности органов государственного управления 3 C. Структура и характеристики системы СГФ 1.11. Система СГФ относится к сектору государственного управления и государственному сектору в соответствии с определениями, приведенными в СНС 1993 года и главе 2 настоящего Руководства. Эти секторы определяются с помощью категорий институциональных единиц, которые представляют собой экономические структуры, способные владеть активами, принимать обязательства и вести экономическую деятельность и операции с другими структурами от своего имени. Эти характеристики делают институциональные единицы объектом экономического и статистического интереса, который может быть удовлетворен путем составления полного комплекта их счетов (отчетности), включая балансы активов и пассивов. 1.12. В системе СГФ отражается два вида потоков: операции и другие экономические потоки5. Операции по большей части представляют собой взаимодействия между двумя институциональными единицами, которые осуществляются по взаимному соглашению. В отчете об операциях органов государственного управления (см. главу 4) отражаются результаты всех операций, произведенных за отчетный период. Они классифицируются как доходы, расходы, чистое приобретение нефинансовых активов, чистое приобретение финансовых активов или чистое принятие обязательств. Операции, в результате которых образуются доходы или производятся расходы, приводят к изменению чистой стоимости активов. Операции других видов приводят к эквивалентным изменениям активов и/или обязательств и не приводят к изменению чистой стоимости активов. 1.13. Другие экономические потоки включают изменения цен и целый ряд других экономических событий, которые влияют на объем имеющихся ак5Потоки отражают создание, преобразование, обмен, передачу или исчезновение экономической стоимости. Более подробные определение и описание операций и других экономических потоков приводятся в главе 3. Руководство по статистике государственных финансов 2001 года в системе СГФ существенно отличается от порядка учета такой деятельности в СНС 1993 года. Значительные различия связаны с порядком учета накопления капитала за счет собственных средств, пенсионных программ для государственных служащих и степенью консолидации (более подробная информация приводится в приложении 3). 1.18. Во многих случаях составление статистики государственных финансов является первым этапом составления статистики сектора государственного управления в национальных счетах. По этой причине некоторые данные, которые обычно отсутствуют в стандартном представлении СГФ, должны сохраняться во вспомогательных учетных записях, поскольку они необходимы для составления национальных счетов. Например, следует сохранять подробные оценки по пенсионным программам для государственных служащих, с тем чтобы иметь возможность использовать эти данные в рамках иного подхода к учету таких программ в СНС 1993 года. 1.19. Определения концепций системы СГФ совпадают с определениями СНС 1993 года, но при этом охват отдельных категорий операций может несколько различаться. Например, оплата труда работников, которая в системе СГФ отражается как расходы, не включает оплату труда работников, участвующих в накоплении капитала за счет собственных средств, тогда как в СНС 1993 года оплата труда работников включает оплату труда всех работников. Вместе с тем определение и структура оплаты труда работников в обеих системах одинаковы. Использование одного и того же названия при различном охвате может стать причиной недоразумений. Для того чтобы обратить внимание на различия в охвате или каких-либо других аспектах между концепцией СГФ и аналогичной концепцией СНС 1993 года, после соответствующего названия в СГФ добавляется указатель «[СГФ]» и приводится разъяснение таких различий. 1.20. Условные инструменты, такие как гарантии по кредитам и займам и неявные гарантии по предоставлению социальных пособий в случае возникновения различных потребностей, могут иметь важные экономические последствия для экономики в целом. Однако такие инструменты не приводят к возникновению операций или других экономических потоков, отражаемых в системе СГФ, до тех пор пока фактически не произойдет определенное событие или не будет выполнено оговоренное условие. Поэтому предусматривается, что обусловленные инструменты отражаются в учете в качестве справочных статей. 4 D. Методологические изменения по сравнению с системой статистики государственных финансов 1986 года 1.21. Методология составления статистики государственных финансов, изложенная в настоящем Руководстве, существенно отличается от методологии Руководства по СГФ 1986 года. Основные различия перечислены в нижеследующих пунктах. Подробная информация приведена в приложении 1. 1. Охват 1.22. Центральное место в охвате переработанной системы СГФ занимает сектор государственного управления, определяемый, в соответствии с СНС 1993 года, на основе институциональных единиц. Охват Руководства по СГФ 1986 года определен на функциональной основе и включает все соответствующие операции любой единицы, выполняющей функции органов государственного управления. Нередко отдельные функции органов государственного управления выполняются единицами более широко определяемого государственного сектора. Для учета налогово-бюджетных операций и видов деятельности, осуществляемых за пределами сектора государственного управления, рекомендуется составлять статистику по государственному сектору и выделять операции между единицами сектора государственного управления и государственными корпорациями (организациями). 2. Основа учета экономических событий 1.23. В переработанной системе СГФ потоки отражаются в учете по методу начисления, что означает отражение потоков в учете на момент создания, преобразования, обмена, передачи или исчезновения экономической стоимости. В Руководстве по СГФ 1986 года операции отражаются в учете при получении или выплате денежных средств. 1.24. Использование метода начисления также означает полную интеграцию операций, не носящих денежно-кредитного характера, в переработанную систему СГФ. Руководство по СГФ 1986 года предусматривало отражение в учете лишь отдельных операций, не носящих денежно-кредитного характера (в качестве справочных статей). 3. Стоимостная оценка 1.25. В переработанном Руководстве по СГФ стоимостная оценка потоков, а также активов, обязательств и чистой стоимости активов производится Введение по текущим рыночным ценам, но при этом предусматривается также отражение номинальной стоимости долговых ценных бумаг в справочных статьях. В Руководстве по СГФ 1986 года стоимостная оценка долговых ценных бумаг производится по сумме, подлежащей выплате органами государственного управления при наступлении срока погашения долга, которая может отличаться как от номинальной стоимости, так и от текущей рыночной стоимости. 4. Балансы активов и пассивов жит показателем изменения чистой стоимости активов в результате операций. 1.30. Все операции, связанные с приобретением или выбытием финансовых активов, теперь учитываются как финансовые операции, а чистое кредитование/заимствование представляет собой балансирующую статью, определяемую как чистое приобретение всех финансовых активов за вычетом чистого принятия всех обязательств в результате операций. В Руководстве по СГФ 1986 года чистое приобретение финансовых активов для целей экономической политики обозначалось термином «кредитование минус погашение» и при расчете общего дефицита/профицита рассматривалось как расходы. Однако в пересмотренной системе предусматривается другая балансирующая статья — общее сальдо, — которая позволяет учитывать чистое приобретение отдельных финансовых активов аналогично чистому приобретению финансовых активов для целей экономической политики в Руководстве по СГФ 1986 года (см. главу 4). 1.26. Переработанная система СГФ содержит полные балансы активов и пассивов, которые включают все запасы финансовых активов, нефинансовых активов, обязательств и чистую стоимость активов. Руководство по СГФ 1986 года включает только запасы некоторых видов долговых обязательств. 5. Интеграция потоков и запасов 1.27. Комплексное отражение в учете операций и других экономических потоков обеспечивает возможность полной интеграции потоков и запасов и согласования различий между начальным и заключительным балансами активов и пассивов. В случае запасов долговых обязательств, включенных в Руководство по СГФ 1986 года, такое согласование невозможно без сбора дополнительной информации. 6. Аналитическая основа E. Внедрение переработанной системы СГФ 1.31. Некоторые страны, по крайней мере на начальном этапе, смогут составлять лишь небольшую часть статистики, которая предусматривается переработанной системой СГФ. Нецелесообразно устанавливать общие приоритеты в области сбора данных, когда экономические условия в разных странах могут весьма существенно различаться. Оптимальной практикой, как правило, является установление приоритетов национальными органами, которые знакомы с ситуацией, потребностями и проблемами соответствующих стран. 1.32. Признано, что внедрение полностью интегрированной системы СГФ, представленной в данном Руководстве, займет определенное время, и темпы этой работы будут определяться специфическими потребностями и обстоятельствами конкретных стран. В частности, многим странам будет необходимо пересмотреть свои базовые системы учета, с тем чтобы отразить в них принципы учета по методу начисления и пересмотренные схемы классификации системы СГФ6. 1.28. В пересмотренной системе СГФ вводится несколько новых балансирующих статей. Такое изменение связано с понятием о том, что при анализе сектора государственного управления или государственного сектора необходимо учитывать множество аспектов, и что ни один из показателей в отдельности не может быть достаточным для решения всех задач. В Руководстве по СГФ 1986 года центральное место в аналитической основе отводится единственной балансирующей статье — общему дефициту/профициту. 1.29. Пересмотр определений доходов и расходов, которые теперь рассматриваются как изменения в чистой стоимости активов в результате операций, ведет к пересмотру использованного в Руководстве по СГФ 1986 года порядка учета операций с нефинансовыми активами и к введению новых балансирующих статей. Ранее кассовые операции с нефинансовыми активами учитывались как капитальные доходы и расходы, что влияло на общий дефицит/профицит. Теперь разность между доходами и расходами является отдельной балансирующей статьей — чистым операционным сальдо, которое слу- 6Важно помнить, что, несмотря на использование стандартных терминов бухгалтерского учета для описания системы СГФ, она является системой статистической отчетности, которая может по многим важным аспектам отличаться от базовой системы финансовой отчетности, на основе которой будет выводиться значительная часть статистики СГФ. 5 Руководство по статистике государственных финансов 2001 года 1.33. Тем не менее, вполне вероятно, что многие страны будут придерживаться сходного порядка внедрения рассматриваемой системы. Например, возможно, что на первом этапе перехода страны могут ввести пересмотренную классификационную структуру отчета об операциях органов государственного управления или отчета об источниках и использовании денежных средств и внести поправки в существующую статистику по кассовому методу, с тем чтобы учесть известные недостатки такой статистики, например, включив в нее информацию о просроченной задолженности по доходам или расходам. Еще одним этапом может стать сбор балансовой информации о финансовых активах и обязательствах, которая позволит оценить отражаемые в системе другие экономические потоки, связанные с этими финансовыми статьями. Более трудным этапом, по-видимому, станет сбор полной информации о запасах нефинансовых активов, имеющихся на данный момент времени, и их оценка по текущим рыночным ценам. На конечном этапе может быть введена полностью разработанная система учета по методу начисления, которая обеспечивает возможность подготовки полных балансов активов и пассивов. щаются концепции операций, других экономических потоков и запасов активов и пассивов. Затем излагаются правила, регламентирующие их отражение в учете, включая время отражения в учете, стоимостную оценку и консолидацию. В главе 4 рассматривается аналитическая основа, определяющая такой порядок представления операций, других экономических потоков и балансов активов и пассивов, который позволяет рассчитать балансирующие статьи как сводные показатели деятельности сектора государственного управления. 1.36. В главах с 5 по 10 приведены классификации операций, других экономических потоков и запасов активов и пассивов. Глава 5 посвящена доходным операциям, которые представляют собой увеличение чистой стоимости активов. В главе 6 дается описание расходных операций, которые приводят к уменьшению чистой стоимости активов. В главе 7 рассматриваются баланс активов и пассивов и классификация запасов активов, обязательств и чистой стоимости активов. В главе 8 представлена классификация операций с нефинансовыми активами, а в главе 9 — классификация операций с финансовыми активами и обязательствами. Наконец, в главе 10 рассматриваются другие экономические потоки. 1.37. Руководство включает четыре приложения. В приложении 1 рассматриваются методологические изменения по сравнению с Руководством по СГФ 1986 года; в приложении 2 излагается порядок учета различных долговых и связанных с долгом операций и других экономических потоков; в приложении 3 обобщаются взаимосвязи между системой СГФ и СНС 1993 года; а в приложении 4 перечислены все классификационные коды, используемые в системе СГФ. В дополнении к главе 2 рассматриваются вопросы социальной защиты, а в дополнении к главе 6 воспроизведена Классификация функций органов государственного управления. F. Структура Руководства 1.34. Оставшуюся часть настоящего Руководства можно подразделить на два широких тематических раздела. В главах со 2 по 4 разрабатываются концепции, используемые в системе СГФ, а в главах с 5 по 10 изложены применяемые классификации и виды потоков или запасов, включаемых в каждую классификационную категорию. 1.35. В главе 2 приводятся характеристика охвата сектора государственного управления, разделение этого сектора на подсекторы и его расширение до государственного сектора. В главе 3 вначале обоб- 6 2. Охват системы СГФ В настоящей главе определяются концепции секторов и институциональных единиц, а затем на основе этих концепций определяются сектор государственного управления и государственный сектор. A. Введение 2.1. Органы государственного управления страны включают органы государственной власти и их учреждения, которые представляют собой структуры, образованные в результате политических процессов и обладающие законодательной, судебной или исполнительной властью в пределах определенной территории1. Основные экономические функции органов государственного управления заключаются в следующем: 1) принимать на себя обязательства по обеспечению общества товарами и услугами на нерыночной основе для их коллективного или индивидуального потребления и 2) перераспределять доходы и имущество посредством трансфертных платежей2. Еще одной характеристикой органов государственного управления является то, что указанные виды деятельности должны финансироваться главным образом за счет налогов или других обязательных трансфертов3. Органы государствен«органы государственного управления» используется здесь как собирательное понятие, обозначающее все структуры в стране, отвечающие данному определению. Чаще этот термин будет использоваться в отношении отдельных органов государственного управления страны. Например, в стране может существовать одно центральное правительство, несколько органов управления на уровне штатов, провинций или регионов и множество местных органов управления. 2 Концепции рыночной и нерыночной продукции изложены в пунктах 2.31–2.37. Кратко можно сказать, что нерыночная продукция включает товары и услуги, распределяемые бесплатно или продаваемые по очень низким ценам. 3Требование в отношении финансирования деятельности за счет обязательных трансфертов необходимо для того, чтобы провести различие между органами государственного управления и некоммерческими организациями, которые могут выполнять те же функции, что и органы государственного управления, но получать средства за счет добровольных трансфертов, доходов от собственности или продаж. Обязательные трансферты могут поступать косвенным путем. Например, местный орган управления может финансировать свою деятельность за счет грантов центрального правительства. 1 Термин ного управления, безусловно, могут также в определенные периоды финансировать часть своей деятельности путем заимствования или получения средств из иных источников, помимо обязательных трансфертов, в частности, за счет процентных доходов, рыночных продаж товаров и услуг или сдачи в аренду ресурсов недр. 2.2. К товарам и услугам, предоставляемым обществу для коллективного потребления, обычно относятся такие услуги как государственное управление, оборона и обеспечение законности и правопорядка. Коллективные услуги по определению всегда предоставляются бесплатно. Типичными товарами и услугами, предоставляемыми для индивидуального потребления, являются услуги образования, здравоохранения, жилье, услуги в области отдыха и культуры. Эти услуги могут предоставляться бесплатно, или органы государственного управления могут взимать за них плату. Товары и услуги, предоставляемые обществу в целом или отдельным лицам, могут производиться самими органами государственного управления, или органы государственного управления могут приобретать их у третьих сторон. 2.3. В принципе система СГФ охватывает все структуры, которые оказывают существенное влияние на налогово-бюджетную политику. Как правило, налогово-бюджетная политика осуществляется структурами, деятельность которых полностью посвящена выполнению экономических функций государства, такими как государственные министерства. Однако помимо этих структур налоговобюджетную политику могут проводить принадлежащие государству или находящиеся под его контролем предприятия, которые заняты главным образом коммерческой деятельностью. Эти предприятия, такие как центральный банк или национальная железная дорога, называемые государственными корпорациями (организациями), не считаются частью органов государственного управления, однако, по ним также должны собираться статистические данные. 7 Руководство по статистике государственных финансов 2001 года 2.4. Таким образом, для определения охвата структур, включаемых в систему СГФ, необходимо рассмотреть два вопроса. Во-первых, что является статистической единицей, по которой технически возможно и целесообразно собирать статистические данные? Во-вторых, какие из этих статистических единиц следует включать в систему СГФ? 2.5. Что касается первого вопроса, статистической единицей, применяемой в системе СГФ, является институциональная единица, то есть та же единица, которая составляет основу СНС 1993 года. Как разъясняется далее в настоящей главе, единица такого типа может от своего имени владеть активами, принимать обязательства и осуществлять экономическую деятельность и операции с другими единицами. Существует несколько причин для выбора именно такой единицы. 2.7. В отношении вопроса о том, по каким институциональным единицам должна составляться статистика, в настоящем Руководстве разрабатываются два основных теоретических построения. Вопервых, определяется сектор государственного управления. Он состоит из всех институциональных единиц, занятых преимущественно нерыночной деятельностью. Во-вторых, определяется государственный сектор, с тем чтобы учесть влияние деятельности государственных корпораций (организаций) на налогово-бюджетную политику. Этот сектор включает все единицы сектора государственного управления плюс все государственные корпорации (организации). Кроме того, определяется ряд подсекторов сектора государственного управления и государственного сектора ввиду их возможной аналитической полезности. 2.8. В оставшейся части данной главы вначале определяются концепции секторов и институциональных единиц. Затем эти концепции применяются к сектору государственного управления и государственному сектору. В заключение рассматриваются другие секторы, упоминаемые в настоящем Руководстве, и обсуждается концепция резидентной принадлежности. • В основу статистики может быть положена информация, поступающая от структур, для которых могут быть составлены полные комплекты счетов (отчетности), включая балансы активов и пассивов. Такие счета (отчетность) позволяют интегрировать потоки и запасы. Это означает возможность установить связь между всеми изменениями в балансе активов и пассивов за отчетный период и операциями или другими идентифицируемыми событиями, отражаемыми в системе. • Данные, необходимые для составления статистики, обычно имеются в существующей учетной документации или могут быть получены из нее. B. Секторы и институциональные единицы4 1. Определение сектора • Статистика органов государственного управле- ния может быть согласована со статистикой СНС 1993 года, поскольку структуры, по которым составляется статистика, определяются одинаково. 2.6. Альтернативой составлению СГФ на основе институциональных единиц является составление статистики по всем единицам в экономике, но с включением только той статистики, которая имеет непосредственное отношение к налоговобюджетным операциям. Использование такой статистики не только не позволило бы составлять балансы активов и пассивов и объяснять происходящие в них изменения, но и, по всей вероятности, практически лишило бы возможности отделять налогово-бюджетные операции государственных корпораций (организаций) от их обычной коммерческой деятельности. Например, ссуды, предоставленные государственной финансовой корпорацией (организацией) по процентной ставке, преднамеренно установленной на уровне ниже рыночного, едва ли возможно отделить от аналогичных ссуд по рыночной ставке. 8 2.9. Экономика страны в целом может быть разделена на секторы, причем каждый сектор состоит из ряда институциональных единиц — определение которых приводится в следующем разделе, — являющихся резидентами данной страны. Следуя подходу СНС 1993 года, в настоящем Руководстве экономика в целом подразделяется, в первую очередь, на пять взаимоисключающих секторов. Институциональные единицы5 в каждом секторе имеют сходные цели, и эти цели, в свою очередь, отличаются от целей единиц других секторов. Эти пять секторов перечислены ниже. • Сектор нефинансовых корпораций, состоящий из структур, создаваемых с целью производства товаров и нефинансовых услуг для реализации на рынке. 4Предполагается полная согласованность определений и характеристик секторов и институциональных единиц с эквивалентными определениями и характеристиками, содержащимися в главе IV СНС 1993 года. 5Далее по тексту слово «единица» часто будет использоваться в качестве краткой формы термина «институциональная единица». Охват системы СГФ • Сектор финансовых корпораций, состоящий из структур, занимающихся предоставлением финансовых услуг на рынке. из структур, выполняющих функции органов государственного управления в качестве своего основного вида деятельности. обязанности или будущие обязательства, а также заключать контракты. • Институциональная единица составляет полный комплект счетов (отчетности), включая баланс активов, обязательств и чистой стоимости активов, или же представляется возможным и целесообразным как с экономической, так и с юридической точки зрения при необходимости составлять для институциональной единицы полный комплект счетов (отчетности). 2.12. Существует два основных вида структур, которые могут соответствовать критерию институциональной единицы: 1) физические лица или группы лиц в форме домашних хозяйств и 2) юридические лица или общественные организации, признанные законом или обществом как существующие независимо от лиц или других структур, которые могут владеть ими или контролировать их. 2.13. В СНС 1993 года и в настоящем Руководстве в качестве институциональных единиц признается четыре вида юридических лиц или общественных организаций: корпорации, квазикорпорации, некоммерческие организации и единицы органов государственного управления (государственные единицы). 2.14. Корпорации — это юридические лица, создаваемые с целью производства товаров или услуг для реализации на рынке. Корпорации могут служить источником прибыли или другой финансовой выгоды для своих владельцев. Корпорация является коллективной собственностью акционеров, которые имеют право назначать директоров, отвечающих за общее управление корпорацией. Институциональные единицы, принадлежащие органам государственного управления или находящиеся под их контролем, которые классифицируются как корпорации в указанном здесь смысле, называются государственными корпорациями (организациями). Все корпорации относятся либо к сектору нефинансовых корпораций, либо к сектору финансовых корпораций, в зависимости от характера их основной деятельности. 2.15. Критерием для отнесения институциональной единицы к категории корпораций является не ее правовой статус, а ее характеристики как производителя товаров и услуг для реализации на рынке и источника прибыли или другой финансовой выгоды для своих владельцев. Некоторые некоммерческие организации и государственные единицы имеют правовой статус корпорации, но не рассматриваются как корпорации для целей экономичес9 • Сектор государственного управления, состоящий • Сектор некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства, состоящий из всех некоммерческих организаций-резидентов — за исключением контролируемых и в основном финансируемых органами государственного управления, — которые предоставляют нерыночные товары или услуги домашним хозяйствам. • Сектор домашних хозяйств, состоящий из небольших групп физических лиц, которые проживают совместно, полностью или частично объединяют свои доходы и имущество и совместно потребляют определенные виды товаров и услуг. 2.10. Для целей анализа каждый из этих секторов может быть разделен на подсекторы, а подсекторы могут группироваться различными способами для образования других секторов. Например, сектор государственного управления может быть разделен на подсекторы центрального правительства, региональных и местных органов управления, а сектор нефинансовых корпораций — на государственные нефинансовые корпорации и другие нефинансовые корпорации. 2. Определение институциональной единицы 2.11. Институциональная единица представляет собой экономическую структуру, которая может от своего имени владеть активами, принимать обязательства и осуществлять экономическую деятельность и операции с другими структурами. Ниже перечислены некоторые существенные характеристики институциональных единиц. • Способность институциональной единицы владеть товарами или активами от своего имени означает, что она также может обмениваться правами собственности на товары или активы путем проведения операций с другими институциональными единицами. • Институциональная единица может принимать экономические решения и осуществлять экономическую деятельность, за которую она сама несет непосредственную ответственность и отвечает перед законом. • Институциональная единица может принимать обязательства от своего имени, принимать иные Руководство по статистике государственных финансов 2001 года кой статистики, поскольку они не производят продукцию для реализации на рынке. Другие некоммерческие организации с правовой точки зрения представляют собой корпорации, которые производят продукцию для реализации на рынке, но не являются источником финансовой выгоды для своих владельцев. Напротив, некоторые структуры, имеющие отличное от корпораций юридическое наименование, например акционерные компании, считаются корпорациями для целей экономической статистики. 2.16. Квазикорпорации — это структуры, которые не являются корпоративными предприятиями и не образованы в иной предусмотренной законом организационной форме, но которые функционируют как корпорации в соответствии с определением, приведенным в двух предыдущих пунктах. В системе СГФ квазикорпорации рассматриваются так же, как и корпорации, то есть они считаются институциональными единицами, обособленными от единиц, которым они принадлежат в соответствии с законом. Они классифицируются либо в составе сектора нефинансовых корпораций, либо в составе сектора финансовых корпораций, в зависимости от характера их основной деятельности. 2.17. Концепция квазикорпорации вводится для того, чтобы отделить ее владельцев от тех некорпоративных предприятий, которые осуществляют коммерческую деятельность и обладают достаточной степенью самостоятельности и независимости, чтобы функционировать как корпорации. Для того чтобы считаться квазикорпорацией, предприятие должно иметь полный комплект счетов (отчетности), или же должна существовать возможность составлять такие счета (отчетность), включая данные о любых потоках доходов и капитала между квазикорпорацией и ее владельцем. Возможными примерами государственных квазикорпораций являются государственная типография и организация, оказывающая населению платные услуги в области культуры. 2.18. Для существования государственной квазикорпорации органы государственного управления должны предоставить Руководству предприятия значительную свободу действий в области управления производственным процессом и использования своих средств. Квазикорпорация должна быть в состоянии поддерживать свой собственный оборотный капитал и частично или полностью финансировать свое накопление капитала либо за счет собственных источников, либо путем заимствования. Возможность разделения потоков доходов и капитала между квазикорпорацией и государст10 венной единицей, которой она принадлежит, означает, что текущая и финансовая деятельность квазикорпорации не полностью интегрированы с соответствующей деятельностью материнской единицы, несмотря на тот факт, что корпорация не является самостоятельным юридическим лицом. 2.19. Некоммерческие организации (НКО) — это юридические лица или общественные организации, которые созданы с целью производства или распределения товаров и услуг, но не могут быть источником доходов, прибыли или иной финансовой выгоды для институциональных единиц, создавших, контролирующих или финансирующих эти организации. НКО могут осуществлять рыночное или нерыночное производство. Если организация занимается рыночным производством, как, например, в случае больницы, устанавливающей за обслуживание рыночные цены, или университета, взимающего плату за обучение, то такая НКО должна либо удерживать любую прибыль, полученную от своей производственной деятельности, для обеспечения своих будущих операций, либо перечислять эту прибыль институциональным единицам, отличным от тех единиц, которые создали, контролируют или финансируют ее. Такие рыночные НКО, подобно корпорациям и квазикорпорациям, относятся либо к сектору нефинансовых корпораций, либо к сектору финансовых корпораций. Другие НКО входят либо в сектор некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства, либо в сектор государственного управления, в зависимости от того, какие институциональные единицы контролируют и в основном финансируют данную НКО. 2.20. Единицы органов государственного управления (государственные единицы) — это институциональные единицы, выполняющие функции органов государственного управления в качестве своего основного вида деятельности. Это означает, что они обладают законодательной, судебной или исполнительной властью по отношению к другим институциональным единицам, расположенным в пределах определенной территории; они принимают на себя ответственность за обеспечение общества в целом или отдельных домашних хозяйств товарами и услугами на нерыночной основе; они осуществляют трансфертные платежи для перераспределения доходов и имущества; и они финансируют свою деятельность (прямым или косвенным образом) в основном за счет налогов и других обязательных трансфертов от единиц других секторов. Все государственные единицы входят в состав сектора государственного управления. Охват системы СГФ 2.21. Фонд социального обеспечения — это особый вид государственных единиц, деятельность которого состоит в обеспечении функционирования одной или нескольких программ социального обеспечения, определяемых в дополнении к настоящей главе. Фонд социального обеспечения должен отвечать общим критериям институциональной единицы, то есть он должен быть организационно обособлен от других видов деятельности государственных единиц, вести отдельный учет своих активов и пассивов и осуществлять финансовые операции за свой собственный счет. 3. Применение определения институциональной единицы к органам государственного управления полнения конкретных функций, таких как строительство дорог или нерыночное производство услуг здравоохранения или образования. Эти структуры должны рассматриваться как отдельные государственные единицы, если они ведут полный комплект счетов (отчетности), владеют товарами или активами от своего собственного имени, занимаются нерыночной деятельностью, за которую они сами отвечают перед законом, и способны принимать обязательства и заключать контракты. 2.25. Многие органы государственного управления выделяют значительные объемы средств на социальную защиту путем предоставления социальных пособий, выплачиваемых в денежной или натуральной форме, для защиты всего населения или отдельных его сегментов от определенных социальных рисков. Социальный риск — это событие или обстоятельство, которое может оказать негативное воздействие на благосостояние соответствующих домашних хозяйств либо в связи с возникновением дополнительных потребностей в расходовании имеющихся у них средств, либо в результате сокращения их доходов. Примерами социальных пособий являются оказание медицинских услуг, пособия по безработице и пенсии, выплачиваемые в рамках систем социального обеспечения. Ввиду масштабности программ социальной защиты во многих странах и различных организационных возможностей реализации таких программ в дополнении к настоящей главе рассматриваются различные виды программ и их влияние на статистику сектора государственного управления. 2.26. Когда орган государственного управления состоит из двух или более институциональных единиц, обычно одна из них контролирует остальные. Контролирующая институциональная единица чаще всего включает законодательные органы, главу государства и судебные органы. В отличие от корпораций одна государственная единица контролирует другую государственную единицу путем назначения ее руководства и/или установления законов и норм, регламентирующих порядок ее финансирования, а не через участие в капитале. Ни одна государственная единица не обладает правом собственности на другую государственную единицу, и государственные единицы не выпускают ценные бумаги, обеспечивающие участие в капитале. 2.27. Государственные корпорации (организации), в отличие от государственных единиц, являются потенциальными источниками финансовой выгоды для государственных единиц, которым они принадлежат или которые их контролируют. В некоторых случаях такие корпорации (организации) вы11 2.22. Учитывая сложность организационной структуры органов государственного управления, выделение государственных единиц может представлять трудную задачу. Большинство министерств, департаментов, ведомств, советов, комиссий, судебных органов, законодательных органов и других структур, составляющих органы государственного управления, не являются институциональными единицами, поскольку они, как правило, не имеют права владеть активами, принимать обязательства или осуществлять операции от своего собственного имени. В целом все структуры, финансируемые за счет ассигнований, выделяемых в соответствии с бюджетом, контролируемым законодательными органами, должны объединяться в одну институциональную единицу. 2.23. Государственная единица не ограничена по своему географическому местоположению. Например, отдельные министерства или департаменты конкретного органа государственного управления могут быть намеренно рассредоточены по территории, находящейся под юрисдикцией данного государственного органа. Тем не менее, они остаются частью одной и той же институциональной единицы. Аналогичным образом, данное министерство или департамент может иметь отделения или агентства во многих различных местах для удовлетворения местных потребностей. Эти отделения и агентства являются частью одной и той же институциональной единицы. 2.24. Вместе с тем могут существовать государственные структуры, обладающие самостоятельным правовым статусом и существенной автономией, включая свободу в принятии решений относительно объема и структуры своих расходов, и имеющие прямой источник доходов, например целевые налоги. Подобные структуры часто создаются для вы- Руководство по статистике государственных финансов 2001 года пускают ценные бумаги, обеспечивающие участие в капитале, так что финансовая выгода или убыток в явном виде относится на счет владельца или владельцев. В других случаях ценные бумаги, обеспечивающие участие в капитале, не выпускаются, однако ясно, что конкретная государственная единица контролирует деятельность данной корпорации (организации) и несет финансовую ответственность за нее. В этих случаях предполагается, что ответственная государственная единица владеет условно выпущенными ценными бумагами, обеспечивающими участие в капитале. конструкторские разработки и установление и поддержание стандартов в таких областях как здравоохранение, безопасность, охрана окружающей среды и образование. 2.30. Государственная единица контролирует нерыночную НКО, если она имеет возможность определять общую политику или программу деятельности НКО. Государственная единица может определять общую политику или программу деятельности НКО через право назначать руководителей НКО или за счет использования финансовых рычагов. Степень контроля, обеспечиваемого через финансирование, зависит от сроков предоставления средств и устанавливаемых по ним ограничений, а также от объема финансирования. Поэтому необходимо делать заключения на основе фактов и обстоятельств в каждом конкретном случае. НКО в основном финансируется государственной единицей, если основная доля операционных средств НКО предоставляется государственной единицей8. 2.31. Сектор государственного управления не включает государственные корпорации (организации) и квазикорпорации. Когда институциональная единица частично или полностью продает свою продукцию, может быть трудно решить, классифицировать ли данную единицу как государственную единицу или как государственную корпорацию (организацию), или определить, существует ли государственная квазикорпорация. Как правило, такое решение основывается на том, продает ли данная единица свою продукцию по рыночным ценам. Любая институциональная единица, продающая всю или почти всю свою продукцию по рыночным ценам, является корпорацией или квазикорпорацией, а все остальные единицы являются государственными единицами. Однако в случае единиц государственного сектора рыночные цены не всегда легко определить. В основе разграничения рыночных и нерыночных цен и, следовательно, классификации институциональных единиц лежит концепция экономически значимых цен. 2.32. Экономически значимые цены — это цены, оказывающие значительное влияние на объем продукции, который производители готовы поставить, и на объем продукции, который покупатели готовы приобрести. Однако данное определение может применяться только после подробного рассмотрения всех фактов и обстоятельств. Хотя никаких четких рекомендаций в этом отношении дать невозможно, ясно, что экономически значимая цена не 8 Согласно сноске 4 метод отнесения НКО к секторам должен быть идентичным методу, используемому в национальных счетах. C. Сектор государственного управления и его подсекторы 1. Сектор государственного управления 2.28. Сектор государственного управления включает все государственные единицы и все нерыночные НКО, контролируемые и в основном финансируемые государственными единицами6. В дальнейшем для обозначения институциональных единиц, составляющих сектор государственного управления, будет использоваться термин единицы сектора государственного управления7. 2.29. Нерыночные НКО, которые и контролируются, и в основном финансируются государственными единицами, с правовой точки зрения являются негосударственными структурами, однако считается, что они проводят государственную политику и фактически являются частью органов государственного управления. При проведении некоторых мер государственной политики органы государственного управления могут использовать некоммерческие организации, а не государственные учреждения, поскольку НКО могут рассматриваться как обособленные, объективные организации, не подверженные политическому давлению. Примерами областей, в которых НКО могут быть более эффективными, чем государственные учреждения, являются научно-исследовательские и опытно6В сектор государственного управления включаются только госу- дарственные единицы и НКО, являющиеся резидентами, однако можно предположить, что все государственные единицы и НКО, контролируемые органами государственного управления, являются резидентами. Концепция резидентной принадлежности рассматривается в пунктах 2.70–2.77. 7В настоящем Руководстве, как правило, используется термин «единица сектора государственного управления», однако в большинстве случаев текст применим в равной мере и к государственным корпорациям (организациям). В некоторых случаях для ясности будут специально упоминаться государственные корпорации (организации) или единицы государственного сектора. В остальных случаях можно исходить из того, что речь идет о государственном секторе в широком определении. 12 Охват системы СГФ обязательно должна быть настолько высокой, чтобы покрывать все издержки производства. Напротив, цена не является экономически значимой, если она не является количественно значимой с точки зрения предложения или спроса. Такие цены могут устанавливаться для получения определенного дохода или достижения определенного снижения избыточного спроса, который может возникать при предоставлении услуг совершенно бесплатно, но они не предназначены для полного устранения подобного избыточного спроса. Такая цена попросту ограничивает спрос тех институциональных единиц, у которых он является наименее острым, без существенного снижения общего уровня спроса. 2.33. Рыночная продукция состоит из товаров и услуг, которые продаются по экономически значимым ценам, иным образом реализуются на рынке или предназначены для продажи или реализации на рынке. Нерыночная продукция состоит из товаров и услуг, которые предоставляются другим институциональным единицам или обществу в целом бесплатно или по ценам, не являющимся экономически значимыми. 2.34. Рыночный производитель — это институциональная единица, которая реализует всю свою продукцию на рынке. В этом контексте рыночная продукция включает и продукцию в форме накопления основного капитала за счет собственных средств. Нерыночный производитель — это институциональная единица, которая предоставляет товары и услуги домашним хозяйствам или обществу в целом в основном бесплатно или по ценам, не являющимся экономически значимыми. Эти производители могут также в определенных объемах продавать рыночную продукцию в рамках вторичной (вспомогательной) деятельности. 2.35. Таким образом, при классификации институциональных единиц, которые частично или полностью продают свою продукцию, следует рассмотреть два вопроса. Во-первых, если единица продает всю свою продукцию или ее большую часть, являются ли устанавливаемые при этом цены экономически значимыми? Если все они являются таковыми, тогда данная единица представляет собой государственную корпорацию (организацию). Если ни одна из цен не является экономически значимой, то данная единица представляет собой единицу сектора государственного управления. Во-вторых, если только некоторые из цен являются экономически значимыми, или если единица продает только часть своей продукции, можно ли выделить в составе такой единицы квазикорпорацию? Если это возможно, тогда структурные подразделения, которые продают свою продукцию по экономически значимым ценам и имеют полный комплект счетов (отчетности), рассматриваются как квазикорпорации. Остальные подразделения образуют единицу сектора государственного управления. Если выделить квазикорпорацию невозможно, тогда подразделения, которые продают свою продукцию по экономически значимым ценам, остаются неотъемлемой частью единицы сектора государственного управления, а выручка от реализации этой продукции составляет часть доходов этой единицы. 2.36. Если единица сектора государственного управления продает часть своей продукции по экономически значимым ценам, тогда может существовать одно или несколько рыночных заведений. Заведение представляет собой предприятие9 (или часть предприятия), расположенное в одном месте, где осуществляется лишь один вид производственной деятельности или где на основную производственную деятельность приходится большая часть добавленной стоимости. На практике заведение обычно отождествляется с отдельным местом приложения труда, где осуществляется определенный вид производственной деятельности. Институциональная единица может состоять из одного или нескольких заведений. 2.37. Рыночное заведение в составе единицы сектора государственного управления представляет собой заведение, которое продает или иным образом реализует всю свою продукцию или ее большую часть по экономически значимым ценам10. Все прочие заведения являются нерыночными заведениями. В состав нерыночного производителя, такого как единица сектора государственного управления, входят в основном нерыночные заведения, но может входить также одно или несколько рыночных заведений. Например, городской бассейн, в котором взимается плата за вход, или государственное издательство, продающее свои публикации, могут являться рыночными заведениями. Определение рыночного заведения предполагает наличие полной учетной документации о производственной деятельности, включающей данные о стоимости продукции и затратах на производство этой продукции. Однако рыночное заведение не составляет полного баланса активов и пассивов и не может проводить финансовые операции от своего собственного имени. Если бы оно имело указанные характеристики, оно относилось бы к категории ква9 Предприятием является институциональная единица, занимающаяся производственной деятельностью. 10 Используемая в настоящем Руководстве категория «рыночное заведение» представляет собой наиболее близкий эквивалент категории ведомственного предприятия, используемой в Руководстве по СГФ 1986 года. 13 Руководство по статистике государственных финансов 2001 года зикорпораций. Продажи, осуществляемые рыночными заведениями, выделяются в главе 5 в особую категорию доходов. Продажи, осуществляемые нерыночными заведениями, независимо от того, осуществляются они по экономически значимым ценам или нет, относятся к другой категории доходов — рыночным продажам товаров и услуг. 2.38. Из этих общих правил классификации институциональных единиц есть два исключения. Вопервых, если единица является внутренней обслуживающей организацией, продающей свою продукцию главным образом другим государственным единицам, (например, автотранспортный парк, товарный склад или военный завод) она рассматривается как вспомогательная единица, и ее деятельность объединяется с другими видами деятельности контролирующей ее государственной единицы. Вовторых, в некоторых случаях единица, которая выглядит как финансовая корпорация, в действительности является единицей сектора государственного управления. В наиболее типичном случае правительство может создать централизованное ведомство по займам, которое заимствует средства на рынке, а затем предоставляет ссуды только единицам сектора государственного управления, как правило, на коммерческой основе. Подобные организации лишь содействуют проведению государственных заимствований, и их следует классифицировать как единицы сектора государственного управления11. 2.39. Еще одним следствием составления статистики на основе институциональных единиц является то, что в состав сектора государственного управления может включаться часть органов денежнокредитного регулирования. Обычно центральный банк является обособленной институциональной единицей, классифицируемой как государственная корпорация (организация). Однако в некоторых странах единицы, осуществляющие финансовые операции, которые в других странах проводятся центральными банками, могут включаться в центральное правительство. В частности, на государственные единицы может возлагаться ответственность за эмиссию валюты, поддержание международных резервов, функционирование фондов валютной стабилизации или проведение операций с МВФ. Если такие единицы остаются объединенными с органами государственного управления в финансовом отношении и находятся под прямым контролем и надзором со стороны последних, они не могут рассматриваться как обособленные институциональные единицы, и любые функции 11 органов денежно-кредитного регулирования, выполняемые органами государственного управления, отражаются в составе сектора государственного управления. 2. Подсекторы сектора государственного управления 2.40. Для целей анализа часто необходимо или желательно представлять статистику сектора государственного управления в дезагрегированной форме. Ниже представлены два основных метода построения подсекторов. Различие между ними связано с возможностью использования альтернативных подходов к учету фондов социального обеспечения. 2.41. В зависимости от административных и правовых механизмов в стране может существовать более одного уровня государственного управления, и статистика должна составляться по каждому уровню. В системе СГФ предусматривается три уровня государственного управления: центральное правительство; органы управления штатов, провинций или регионов; и местные органы управления. Не во всех странах имеются все три уровня; в некоторых странах может существовать только центральное правительство или центральное правительство и один нижестоящий уровень. В других странах может существовать больше трех уровней. В этом случае различные институциональные единицы должны относиться к одному из трех предлагаемых здесь уровней. Необходимость составления статистики по всем фондам социального обеспечения как отдельному подсектору сектора государственного управления может быть обусловлена не только наличием уровней государственного управления, но и существованием фондов социального обеспечения и их ролью в налогово-бюджетной политике. 2.42. В тех случаях, когда операции органов государственного управления осуществляются единицей сектора государственного управления, которая одновременно подотчетна двум уровням государственного управления, могут возникать проблемы классификации. Принятие решения относительно классификации может представлять особую трудность, если данное учреждение имеет собственный источник финансирования, такой как целевые налоги. Аналогичным образом, НКО может контролироваться и в основном финансироваться двумя или более государственными единицами различных уровней. Например, региональный орган управления может иметь право назначать большинство руководителей НКО, однако финансирование этой организации осуществляется в основном центральным правительством. Единицы сектора госу- Если единица в основном предоставляет ссуды государственным корпорациям (организациям), она классифицируется как финансовая корпорация. 14 Охват системы СГФ подсекторы центрального правительства, региональных органов управления и местных органов управления будут включать все государственные единицы, за исключением фондов социального обеспечения. 2.44. Эти альтернативные методы деления на подсекторы призваны удовлетворять различные аналитические потребности. Решение о том, какой метод является наиболее приемлемым в данной стране, зависит от того, насколько хорошо организованными и значимыми являются фонды социального обеспечения, а также от того, в какой мере управление этими фондами осуществляется независимо от государственных единиц, с которыми они связаны. Если управление фондами социального обеспечения настолько тесно увязано с кратко- и среднесрочными требованиями общей экономической политики правительства, что размер отчислений и пособий сознательно корректируется в интересах общей экономической политики, то становится сложно (на концептуальном уровне) провести сколько-нибудь четкое различие между управлением социальным обеспечением и другими экономическими функциями правительства. В других странах фонды социального обеспечения могут существовать лишь в зачаточном состоянии. И в том, и в другом случае трудно обосновать выделение фондов социального обеспечения в отдельный подсектор наравне с центральным правительством, региональными органами управления и местными органами управления. 2.45. Помимо подсекторов, определяемых исходя из уровня государственного управления и наличия фондов социального обеспечения, можно выделять подсекторы на каждом уровне государственного управления на основании того, финансируются ли соответствующие институциональные единицы из утвержденных в законодательном порядке бюджетов данного уровня государственного управления или из внебюджетных источников. С аналитической точки зрения часто желательно классифицировать эти виды институциональных единиц раздельно, поскольку они имеют различные источники финансирования и их операции контролируются разными видами государственных учреждений. 2.46. В дополнение к классификации институциональных единиц по уровням государственного управления и по фондам социального обеспечения, некоторые классификации операций основаны на контрагенте по операции. В этих случаях одной из групп институциональных единиц являются «другие единицы сектора государственного управле15 Рисунок 2.1. Сектор государственного управления и его подсекторы Подсектор центрального правительства1 Сектор государственного управления Подсектор региональных органов управления1 Подсектор местных органов управления1 1 Включает фонды социального обеспечения. В качестве альтернативы фонды социального обеспечения могут быть объединены в отдельный подсектор. дарственного управления, находящиеся под двойным контролем, должны относиться к тому уровню государственного управления, на который приходится преобладающая доля финансирования или контроля над их операциями, однако невозможно сформулировать точные правила, которые охватывали бы все возможные механизмы. 2.43. Требования в отношении классификации единиц сектора государственного управления в соответствии с уровнем государственного управления и в зависимости от того, являются ли они фондами социального обеспечения, могут быть выполнены с помощью двух альтернативных наборов подсекторов. Во-первых, все фонды социального обеспечения могут классифицироваться по уровню государственных органов, которые управляют ими, и объединяться с другими единицами сектора государственного управления этого уровня. Таким образом, подсекторами будут центральное правительство, региональные органы управления и местные органы управления, если предположить, что существуют все три уровня органов государственного управления (рисунок 2.1). Во-вторых, все фонды социального обеспечения могут быть объединены в отдельный подсектор, а все прочие единицы сектора государственного управления могут классифицироваться в соответствии с их уровнем. В этом случае Руководство по статистике государственных финансов 2001 года ния», к которым относятся все единицы сектора государственного управления, кроме единиц, по которым составляется статистика. Например, при составлении статистики по подсектору центрального правительства данная группа будет включать все единицы сектора государственного управления, кроме единиц центрального правительства. 2.47. В последующих разделах даются определения уровней государственного управления. Эти определения применяются независимо от избранного порядка учета фондов социального обеспечения. a. Центральное правительство ментов или министерств, составляющих единую институциональную единицу, а также — во многих странах — другие единицы, функционирующие под началом центрального правительства и имеющие самостоятельный правовой статус и достаточную автономию для формирования дополнительных государственных единиц. b. Органы управления штата, провинции или региона 2.48. Политическая власть центрального правительства страны распространяется на всю территорию страны. Центральное правительство может облагать налогами все институциональные единицы, являющиеся резидентами, а также единицынерезиденты, ведущие экономическую деятельность на территории данной страны. Как правило, центральное правительство несет ответственность за предоставление коллективных услуг в интересах всего общества, таких как национальная оборона, отношения с другими странами, общественный порядок и безопасность, а также обеспечение эффективного функционирования социально-экономической системы страны. Кроме того, оно может нести расходы по предоставлению услуг, таких как образование или здравоохранение, которыми пользуются главным образом отдельные домашние хозяйства, и может осуществлять трансферты другим институциональным единицам, включая другие уровни органов государственного управления. 2.49. Составление статистики по центральному правительству имеет особенно важное значение ввиду той особой роли, которую оно играет в денежно-кредитном и экономическом анализе. Именно через финансы центрального правительства налогово-бюджетная политика реагирует на инфляционное или дефляционное давление в экономике. Как правило, только на уровне центрального правительства директивные органы могут вырабатывать и проводить меры политики, направленные на достижение общегосударственных экономических целей. Другие уровни управления не ставят целью проведение общегосударственной экономической политики и не имеют доступа к кредитам центрального банка, которыми пользуется центральное правительство. 2.50. В большинстве стран центральное правительство является крупным и сложным подсектором. В него обычно входит центральная группа департа16 2.51. Штат, провинция или регион являются наиболее крупными географическими территориями, на которые может быть разделена вся страна в политических или административных целях. Эти территории могут иметь другие названия, например, провинции, кантоны, республики, префектуры или административные районы. Для простоты изложения и согласованности с СНС 1993 года далее по тексту органы государственного управления данного уровня будут называться региональными органами управления. 2.52. Законодательные, судебные и исполнительные полномочия региональных органов управления распространяются на всю территорию отдельного региона, который обычно состоит из множества районов, но не распространяются на другие регионы. В некоторых странах отдельные регионы и, следовательно, региональные органы управления могут отсутствовать. В других странах, особенно тех, которые имеют федеративное устройство, региональные органы управления могут быть наделены значительными правами и полномочиями. 2.53. Как правило, региональные органы управления обладают фискальными полномочиями, то есть могут взимать налоги с институциональных единиц, которые являются резидентами или ведут экономическую деятельность на территории, находящейся в ведении таких органов. Чтобы считаться государственной единицей, соответствующая структура должна иметь возможность владеть активами, привлекать средства и принимать обязательства от своего собственного имени; она также должна иметь право расходовать или распределять, по крайней мере, некоторую часть налоговых или иных доходов, получаемых в соответствии с проводимой ею политикой. При этом такая структура может получать трансферты от центрального правительства, увязанные с конкретными оговоренными целями. Региональный орган управления также должен иметь право назначать собственных должностных лиц независимо от внешнего административного контроля. Если действующая в регионе государственная структура полностью зависит от Охват системы СГФ средств, поступающих от центрального правительства, и если помимо этого центральное правительство предписывает методы расходования таких средств, то данную структуру следует считать учреждением центрального правительства. 2.54. Если региональный орган управления существует, его основные департаменты и министерства составляют единую институциональную единицу, подобно главной единице центрального правительства. Кроме того, могут существовать учреждения, функционирующие под началом регионального органа управления и имеющие самостоятельный правовой статус и достаточную автономию, чтобы образовывать дополнительные институциональные единицы. Могут также существовать институциональные единицы, полномочия которых распространяются на два или более региона, но которые подотчетны соответствующим региональным органам управления. Такие институциональные единицы также должны включаться в подсектор региональных органов управления. c. Местные органы управления финансироваться за счет грантов, получаемых от органов управления вышестоящих уровней. Статистика по местным органам управления может охватывать широкий круг государственных единиц, таких как округа, муниципалитеты, города, поселки городского типа, поселки, городские районы, школьные округа и водохозяйственные или санитарные районы.

Опубликованное Статистическим управлением МВФ Руководство по статистике государственных финансов 2001 года (РСГФ 2001 года) представляет.

« Руководство по статистике государственных финансов 2014» – развитие действующего международного стандарта, еще плотнее интегрирующего.

Представлен новый вариант руководства по статистике государственных финансов 2001 года (РСГФ 2001 года). Издание 2001 года.

РУКОВОДСТВО ПО СТАТИСТИКЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ 2001 ГОДА СПРАВОЧНЫЙ МАТЕРИАЛ ВЫБОР ИСТОЧНИКОВ ДАННЫХ, ПОДГОТОВИТЕЛЬНАЯ РАБОТА И СОСТАВЛЕНИЕ СТАТИСТИКИ В ФОРМАТЕ РСГФ 2001 ГОДА ПОЛ КОТТЕРЕЛЛ (ЭКСПЕРТ МВФ) ТОБАЙАС УИКЕНЗ АВГУСТ 2007 ГОДА Содержание Резюме для руководства I. Обзор процесса составления статистики в формате РСГФ 2001 года .............................. 1 II. Институциональный охват и разделение на секторы ....................................................... 4 III.

Р УКОВОДСТВО ПО СТАТИСТИКЕ

РУКОВОДСТВО ПО СТАТИСТИКЕ. ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ. 2001 ГОДА. СПРАВОЧНЫЙ МАТЕРИАЛ. ВЫБОР ИСТОЧНИКОВ ДАННЫХ.

РУКОВОДСТВО ПО СТАТИСТИКЕ